PROCESSO ADMINISTRATIVO

Autor: Carlos Sérgio Gurgel

INTRODUÇÃO

O novo Código de Processo Civil, introduzido no ordenamento jurídico brasileiro através da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015, era uma mudança, há muito esperada pelos juristas brasileiros. O referido código veio a estabelecer uma nova sistemática para a tramitação processual, visando dar maior eficiência à tutela jurisdicional.

O processo não pode e nem deve ser visto como um fim em si mesmo. Trata-se de instrumento para a tutela de um direito material. Trata-se ainda de garantia para o jurisdicionado, uma vez que através de sua realização é concedido, no tempo oportuno, a vez para que este suscite as razões de seu inconformismo diante de situações fáticas que lhes roubam ou roubaram a sua paz.

O principal objetivo da prestação jurisdicional é promover a pacificação individual e social através da distribuição da justiça diante de casos concretos. Neste sentido, como havia me referido em linhas anteriores, o processo não deve ser entendido como um fim realizado em torno de si. O processo deve ser entendido em sua perspectiva instrumental de garantia de direitos, os quais de uma forma ou de outra encontram algum tipo de resistência para a sua concretização.

O processo é ainda o instrumento de comunicação entre as partes e o juiz, intermediados pelos advogados (na perspectiva mais ampliada possível) e pelos membros do Ministério Público, conforme o caso e a matéria tratada. É através dos registros nos autos, que a comunicação resta provada.

 

1 PROCESSO JUDICIAL E PROCESSO ADMINISTRATIVO: DIFERENÇAS E GARANTIAS

O processo judicial e o processo administrativo guardam distinções e semelhanças. A principal semelhança entre eles está apontada no artigo 5º, inciso LV da Constituição Federal de 1988, abaixo transcrito:

 

Art. 5º. (…)

LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

 

Trata-se da ampla defesa e do contraditório. A ampla defesa importa em conceder às partes a oportunidade de utilizar-se de todos os meios admitidos em direito para a defesa dos argumentos que aduz no bojo dos autos. A defesa de seu ponto de vista e/ou de seu argumento deve ser feita de modo a permitir ao Magistrado o conhecimento de fatos e provas que possam auxiliá-lo no processo de formação de seu convencimento acerca da realidade descrita.

Um processo em que não tenha sido garantido a uma ou a ambas as partes a oportunidade ampla de apresentar defesa acerca dos fatos narrados deve ser declarado nulo de pleno direito, uma vez que a violação à ampla defesa e ao contraditório representa a violação de garantia constitucional. Neste sentido, vejamos os seguintes julgados:

 

APELAÇÃO EM AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO E AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA – Recolhimento de credenciais para operar sistema de transporte coletivo – ORCA – Afirmação de nulidade de ato por ausência de contraditório e ampla defesa em processo administrativo – Ato legítimo – Ato de permissão que é precário e autor que silenciou acerca de suas dezenas de infrações, sendo legítimo que o Poder Público recolhesse a credencial – Sentença mantida – Recurso desprovido. (TJ-SP – APL: 994061001767 SP, Relator: Henrique Nelson Calandra, Data de Julgamento: 16/03/2010, 2ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 31/03/2010)

 

TRIBUTÁRIO. CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. PENA DE PERDIMENTO DOS BENS. AUSÊNCIA DE CONTRÁDITÓRIO E AMPLA DEFESA EM PROCESSO ADMINISTRATIVO. ATO ABUSIVO POR PARTE DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. _ Não tendo a autoridade impetrada respeitado os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa em sede administrativa, abusiva a pena de perdimento dos bens nos moldes em que decretada. (TRF-2 – AMS: 37350 2000.02.01.059474-3, Relator: Desembargador Federal FERNANDO MARQUES, Data de Julgamento: 02/05/2000, QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJU – Data: 01/11/2001)

 

Já o contraditório, como o próprio termo sugere, indica que em uma relação processual deve ser dada oportunidades iguais para autor e réu manifestarem seus pontos de vistas e/ou argumentos. Trata-se de uma questão de “paridade de armas” que deve ser concedida aos litigantes para que um não se agigante perante o outro, limitando ou até mesmo anulando a oportunidade de haver o diálogo jurídico, indispensável antes que o Magistrado faça quaisquer pronunciamentos.

Sempre que o autor ingressa com uma ação em face do réu, a este é concedida a oportunidade de apresentar resposta ou contestação. Sempre que o réu, na contestação suscita algum incidente e/ou conflito controverso, à parte autora é concedida a oportunidade de apresentar réplica a contestação. Há ainda, a possibilidade de manifestação do autor ou do réu através de recursos interlocutórios, como o agravo de instrumento (nas hipóteses previstas, sabendo que o CPC de 2015 limitou e muito as hipóteses de cabimento deste recurso).

 

2 O PROCESSO ADMINISTRAIVO NA LEI Nº 9.784/1999

A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, conhecida como lei dos processos administrativos no âmbito federal é uma lei bastante importante na sistemática do processo administrativo em todos os níveis da federação, pois institui a base, ou melhor, as diretrizes que devem recair sobre todos os processos que se tenham por administrativos.

Como ensinam Ferraz; Dallari (2012, pág. 34) a lei federal 9.784, de 29.1.1999, conquanto não contenha capítulo formal a propósito dos princípios do processo administrativo, deles cuida conceitualmente (sobretudo em seu artigo 2º) em inúmeros de seus preceptivos – curiosamente, até, às vezes, apontados como critérios, direitos ou deveres. Neste sentido, deparamos com os princípios expressos da legalidade (art. 2º, parágrafo único, I), da eficiência (art. 2º, parágrafo único, IX e XII), da moralidade (art. 2º, parágrafo único, IV), da igualdade (art. 3º, I), da impessoalidade (art. 18), da publicidade (art. 2º, parágrafo único, V), da motivação (art. 50), do contraditório e da ampla defesa (art. 2º, parágrafo único, X). São também indicados no caput do art. 2º do mesmo diploma alguns outros princípios, que conquanto não nominalmente referidos na Lei das Leis, nela estão presentes. É o que se dá com os princípios da finalidade (art. 2º, parágrafo único, II), da razoabilidade (art. 2º, parágrafo único, IX), da proporcionalidade ( art. 2º, parágrafo único, VI), da segurança jurídica (art. 2º, parágrafo único, IX) e do interesse público (art. 2º, parágrafo único, XIII).

A lei em comento é uma lei geral, e neste sentido deve ser entendida como uma lei nacional de diretrizes a reger o processo administrativo em todas as esferas da federação, federal, estadual, distrital e municipal.

Sobre esta ideia, vale frisar a reflexão trazida por Ferraz; Dallari (2012, pág. 36):

 

“(…) é palmar que todas as pessoas jurídicas de direito público, dotadas de competência normativa na Lei Maior, podem regular, exaurientemente até, seus processos (e procedimentos) administrativos. O que há de comando normativo nacional, aplicável a toda a arquitetura federal brasileira, é a pauta principiológica, figurando a consagrada na Constituição do Brasil, como um patamar mínimo indeclinável, de observância para a União, Estados, Municípios e Distrito Federal”.

 

A ideia de norma geral, que se aplica a Lei nº 9.784/1999 em relação a todos os processos administrativos pretende uma “uniformização” ou uma “padronização mínima” destes processos. Neste contexto fica clara a lição de Filho (2009, págs. 15-17):

 

“(…) o tema das normas gerais tem seu ambiente existencial excelso inserido na competência legislativa concorrente, funcionando, não como um meio de restrição da autonomia federativa, mas, sim, como instrumento de padronização mínima da atuação administrativa de todos os entes federativos, em prol da realização do valor da segurança jurídica”.

 

3 PROCESSO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO?

Neste momento, convém frisar que processo e procedimento administrativo não são a mesma coisa.

É certo que se encontra na doutrina brasileira certa confusão entre os termos ‘processos administrativos’ e ‘procedimentos administrativos’. No entanto, convém que se estabeleça precisa distinção entre ambas, como vem também entendendo muitos doutrinadores. Sobre esta questão, convém destacar a lição de Ferraz; Dallari (2012, pág. 50):

 

“É inequívoco que em nossos dias avulta na doutrina o rol dos autores que vêm prestando sua prestigiosa adesão à expressão “processo administrativo” para indicar o conjunto uno (…). Tais doutos reservam à palavra “procedimento” para identificar o complexo de atos que compõem o processo, ou seja, conjunto instrumental, o iter que vai da instauração à decisão”.

 

Estes mesmos autores explicam que processo refere-se aos comandos estruturantes da relação jurídica em que se produzirá a norma almejada (decisão, ato, etc.) enquanto que procedimento reporta-se ao rito (formalidades, local, tempo, etc.) que instrumentaliza o processo (FERRAZ; DALLARI, 2012, pág. 37).

Como assinala Conceição (2017):

 

“o processo é o instrumento pelo qual se cumpre a função estatal de solução de uma lide; é o meio formal de que se vale o Estado, direta ou indiretamente, para solver conflitos havidos no seio da sociedade. O processo é o instrumento juridicamente criado para se realizar uma determinada finalidade, sendo o meio que pode se desenvolver por mais de um modo, que é o procedimento. Difere do procedimento, que é o modo pelo qual se atua o Estado à consecução dos seus fins. É o modo pelo qual os atos que se desenvolvem processualmente são coordenados e formalizados”.

 

Em lição esclarecedora Carvalho Filho (2014, pág. 152) explica que procedimento administrativo é a sequência de atividades da Administração, interligadas entre si, que visa a alcançar determinado efeito final previsto em lei. Trata-se, pois, de atividade contínua, não instantânea, em que os atos e operações se colocam em ordenada sucessão com a proposta de chegar-se a um fim predeterminado. Como explicam estes autores, no curso do procedimento, várias atividades são levadas a efeito, inclusive a prática de alguns atos administrativos intermediários.

Vale transcrever o teor da seguinte lição do referido autor:

 

“Justamente pelo fato de o procedimento ser constituído pela prática de vários atos e atividades, não somente de administradores públicos como também de administrados e terceiros, sua formalização se consuma, em geral através de processo administrativo, este indicativo das relações jurídicas entre os participantes do procedimento, tendo, pois, verdadeira natureza teleológica e valendo como instrumento para alcançar o objetivo final da Administração”.

 

Percebe-se, em resumo, que procedimento administrativo sempre é visto como o rito e o procedimento por onde tramitarão os processos administrativos.

 

4 O PROCESSO ADMINISTRATIVO NA SISTEMÁTICA DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (LEI Nº 13.105/2015)

O processo administrativo sofreu impactos com a entrada em vigor da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015, que institui o Novo Código de Processo Civil.

Sem maiores delongas, partimos para a análise do teor do artigo 15 da referida lei, que assim dispõe:

 

Art. 15. Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente.”

 

Diante da clareza deste dispositivo, tem-se que as normas que regulam o processo civil brasileiro aplicam-se, supletiva e subsidiariamente aos processos administrativos, sempre que se estiver diante da ausência de regulamento específico que impeça ou dificulte o seu processamento, com regularidade, eficiência e segurança jurídica.

Como explica Nery Júnior; Nery (2016, pág. 245):

 

“(…). Na falta de regramento específico, o CPC aplica-se aos processos judiciais trabalhistas, penais e eleitorais, bem como aos administrativos. De qualquer modo, a aplicação subsidiária do CPC deve guardar compatibilidade com o processo em que se pretende aplicá-lo.”

 

Convém explicar que existe uma distinção entre aplicação supletiva e aplicação subsidiária. A aplicação supletiva do CPC pressupõe a ocorrência de omissão absoluta (lacuna plena) acerca da matéria processual analisada, enquanto que a aplicação subsidiária pressupõe a ocorrência de omissão relativa acerca da matéria processual observada.

Neste sentido percebe-se que a vigência do novo Código de Processo Civil não significa dizer que ele tenha revogado a Lei nº 9.784/1999, que regula os processos administrativos em âmbito federal, como já havíamos tratado neste mesmo artigo. Em verdade, para o processo administrativo, ambas as normas continuam válidas, devendo, sempre que a realidade fática exigir, serem interpretados do modo a haver harmonia entre eles.

Acerca do novo Código de Processo Civil, entende Moreira (2017), que:

 

“(…) a promulgação do CPC/2015 deu novas cores ao processo administrativo e, desde já, demanda cogitações novidadeiras. Quando menos, exige a reflexão a propósito de três temas-chave: a incidência imediata; a aplicação das “normas fundamentais” e o dever de respeito à jurisprudência e aos precedentes”.

 

Vale destacar que as normas, tidas como normas fundamentais, ou ainda, como direitos processuais fundamentais, presentes nos artigos 1º ao 12 do novo Código de Processo Civil devem-se somar aos princípios presentes na Lei nº 9.784/1999 para criar uma sistemática fundamental das normas processuais. Vejamos o teor destes artigos referidos, estampados no Capítulo I da referida lei:

 

Art. 1º O processo civil será ordenado, disciplinado e interpretado conforme os valores e as normas fundamentais estabelecidos na Constituição da República Federativa do Brasil, observando-se as disposições deste Código.

Art. 2º O processo começa por iniciativa da parte e se desenvolve por impulso oficial, salvo as exceções previstas em lei.

Art. 3º Não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito.

§1º É permitida a arbitragem, na forma da lei.

§2º O Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos.

§3º A conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial.

Art. 4º As partes têm o direito de obter em prazo razoável a solução integral do mérito, incluída a atividade satisfativa.

Art. 5º Aquele que de qualquer forma participa do processo deve comportar-se de acordo com a boa-fé.

Art. 6º Todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para que se obtenha, em tempo razoável, decisão de mérito justa e efetiva.

Art. 7º É assegurada às partes paridade de tratamento em relação ao exercício de direitos e faculdades processuais, aos meios de defesa, aos ônus, aos deveres e à aplicação de sanções processuais, competindo ao juiz zelar pelo efetivo contraditório.

Art. 8º Ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz atenderá aos fins sociais e às exigências do bem comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e observando a proporcionalidade, a razoabilidade, a legalidade, a publicidade e a eficiência.

Art. 9º Não se proferirá decisão contra uma das partes sem que ela seja previamente ouvida.

Parágrafo único.  O disposto no caput não se aplica:

I – à tutela provisória de urgência;

II – às hipóteses de tutela da evidência previstas no art. 311, incisos II e III;

III – à decisão prevista no art. 701.

Art. 10.  O juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício.

Art. 11.  Todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade.

Parágrafo único.  Nos casos de segredo de justiça, pode ser autorizada a presença somente das partes, de seus advogados, de defensores públicos ou do Ministério Público.

Art. 12.  Os juízes e os tribunais atenderão, preferencialmente, à ordem cronológica de conclusão para proferir sentença ou acórdão.

 

Este rol de princípios, retores do processo civil brasileiro, devem ser aplicados, supletiva ou subsidiariamente, aos processos administrativos, de modo a se alcançar a eficiência e a segurança jurídicas que se esperam no processamento dos mesmos.

Infelizmente, alguns órgãos administrativos, por onde tramitam diversos processos administrativos, desconhecem por completo esta sistemática principiológica, o que por consequência tem trazido inúmeros prejuízos aos administrados, que vêm suas demandas, sejam petições, defesas administrativas ou recursos administrativos, ficarem sem respostas por longos períodos de tempo, em afronta ao princípio da duração razoável e efetividade do processo (art. 4º), entre outros problemas e violações.

Como recorda Moreira (2017), ainda sobre as supracitadas normas fundamentais aplicáveis aos processos, civis e administrativos:

 

“(…) assumem especial relevância os seguintes artigos do novo Código de Processo Civil: 1ª (aplicação da Constituição ao processo); 5º (dever da boa-fé processual); 7º (paridade de tratamento entre as partes); 8º dever de observância da proporcionalidade, razoabilidade, legalidade, publicidade e eficiência); 10 (parametrização da decisão com fundamento novo – iuri novit curia ou não – com o princípio do contraditório); e 11 (publicidade e fundamentação como condição de validade de todos os julgamentos)”.

 

Ainda segundo este mesmo autor:

 

“(…) há “normas fundamentais processuais” do CPC/2015 que autorizam novas incidências, ampliativas e/ou reconformadoras. Por exemplo, os artigos 3º (a inafastabilidade parametrizada pela arbitragem, mediação e solução consensual de conflitos); 4º (duração razoável e efetividade do processo); 6º (dever de cooperação processual e do bem comum, além de promover a dignidade da pessoa); 9º (conjugação do princípio do contraditório com as tutelas de urgência e de emergência) e 12 (ordem cronológica dos julgamentos)”.

 

Note-se que estas inovações trazidas pelo novo Código de Processo Civil, em comparação com o Código anterior, de 1973, visam dar celeridade ao trâmite processual e com isso realizar o princípio da eficiência que deve reger todos os âmbitos estatais. Não há mais cabimento, em nosso ordenamento jurídico, processos administrativos que se arrastam por anos, sem que a Administração Pública dê uma resposta ou firme um posicionamento acerca de determinadas matérias, objeto de análise em processos administrativos.

Outra inovação que se pretende influenciar a sistemática dos processos administrativos no Brasil é a que acentua o dever da Administração Pública de respeito à jurisprudência – administrativa e/ou judicial.

Neste sentido, note-se o teor do artigo 926 do novo CPC:

 

Art. 926. Os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente.”

 

Entende-se, por analogia, já que não há regramento específico na Lei nº 9.784/1999, que a mesma regra e o mesmo princípio se aplicam aos tribunais, conselhos e câmaras de julgamentos administrativos.

Ainda dentro do espectro analisado, observe-se os artigos 927 e 928 abaixo transcritos:

 

Art. 927. Os juízes e os tribunais observarão:

I – as decisões do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;

II – os enunciados de súmula vinculante;

III – os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos;

IV – os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal em matéria constitucional e do Superior Tribunal de Justiça em matéria infraconstitucional;

V – a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados.

 

Art. 928.  Para os fins deste Código, considera-se julgamento de casos repetitivos a decisão proferida em:

I – incidente de resolução de demandas repetitivas;

II – recursos especial e extraordinário repetitivos.”

 

A observância da sistemática de precedentes judiciais e administrativos privilegia o princípio da proteção da confiança. Neste sentido, convém pontuar a reflexão trazida por Nery Júnior e Nery (2016, pág. 1972):

 

“Como outro lado do princípio da boa-fé, é também manifestação da legalidade, o princípio da confiança (Vertrauensschutzgrundsatz), segundo o qual se deve proteger a confiança que os atos e condutas da Administração/Judiciário provocaram no espírito ou na esfera jurídica do administrado/jurisdicionado, fazendo-o acreditar que deveria agir de determinada maneira e que a Administração/Judiciário agiria conforme seus atos e condutas anteriores, como, por exemplo, seguindo seus próprios entendimentos jurisprudenciais e a súmula de sua jurisprudência predominante. a boa-fé exige-se de ambas as partes na relação jurídico administrativa (Administração -administrado) e na relação Judiciário-jurisdicionado; a proteção da confiança é medida que tem como titular o administrado e o jurisdicionado”.

 

Note-se, portanto, a revolução que o novo Código de Processo Civil visa realizar no processo administrativo brasileiro. Convém esperar que os órgão administrativos internalizem, em seus processos e procedimentos, tais providências, sem as quais não há que se falar em pleno Estado de Direito e/ou realização de direitos fundamentais dos administrados.

 

5 CONCLUSÃO

O novo Código de Processo Civil está a realizar uma verdadeira revolução, não só no processo civil brasileiro, mas também nos processos administrativos brasileiros, na medida em que suas normas e dispositivos se aplicam, quando cabível (devido a lacunas totais ou parciais), supletiva e/ou subsidiariamente a estes últimos.

Em linhas gerais, pode-se concluir que os impactos do novo código de processo civil sobre o direito e o processo administrativo são muito positivos, uma vez que visam dar maior celeridade, unidade e segurança jurídica às tramitações e julgamento destes últimos.

Tais mudanças exigem, no entanto, que os órgãos responsáveis pelo processamento e julgamento de processos administrativos definam uma agenda de reformas internas e até mesmo estruturais, visando viabilizar, na prática, as transformações que sugere o novo código de processo civil, lembrando que tais regramentos devem ser analisados à luz e em harmonia com a Constituição Federal, com a lei geral dos processos administrativos e com legislações que regulem os processos administrativos no âmbito dos estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios.

 

6 REFERÊNCIAS

 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em 21 de fevereiro de 2017.

 

BRASIL. Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em 21 de fevereiro de 2017.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.

 

CONCEIÇÃO. Rômulo. Processo e procedimento. Disponível em: <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/files/anexos/18753-18754-1-PB.pdf>. Acesso em 21 de fevereiro de 2017.

FERRAZ,Sérgio. DALLARI, Adilson de Abreu. Processo administrativo. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2012.

 

MOREIRA, Egon Bockmann. O impacto do CPC nos processos administrativos: uma nova racionalidade. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/egon-bockmann-moreira/o-impacto-do-cpc-2015-nos-processos-administrativos-uma-nova-racionalidade>. Acesso em: 21 de fevereiro de 2017.

 

NERY JÚNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código do processo civil comentado. 16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.

 

OBS: Imagem extraída do site: https://rafaelsiqueira7902.jusbrasil.com.br/noticias/409529147/advogada-e-condenada-a-prestar-servicos-por-nao-devolver-autos-de-processo-a-justica. Acesso em 24 de abril de 2017.